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上海自贸区的重大价值

所谓的负面清单管理模式,是一国政府对于外商投资采取的一种市场准入管理方式,即政府若需要对于外商投资某个行业进行市场准入管理,必须把该行业清楚列入管制清单,同时表明具体管理措施,如限制股权结构、投资者条件、市场准入资格等;清单之外的行业,外国投资者可以自由投资,政府只有出于维护公共利益和公平竞争目的而依法进行市场竞争、环境保护、质量监督等方面监管,而没有任何投资审批权。这本是国际上对于跨国投资进行规制的一种方式,目的是推进投资自由化、便利化,提高政府对于外国投资规制的透明度,目前已经成为大多数区域自由贸易协定和多双边投资协定谈判的“标准配置”。

这种管理模式,与市场经济国家对于其国内投资的规制在本质上也是吻合的,是几乎所有市场经济国家普遍认可的管理理念和管理模式。虽然不一定有明确统一的“负面清单”,但“法无禁止即允许”却真正贯彻到了投资管理中。

这种管理模式起码解决了两大问题:一是限制政府权力,政府管制规范化。市场经济中,市场是资源配置的基础力量,政府的职能只是维护竞争秩序和公共利益,而不是直接介入市场、干预市场,尤其不能介入企业微观事务,政府权力应有清晰的边界,即所谓“政府的归政府,市场的归市场”。负面清单管理模式,就是确定了政府管理经济的权力边界:只有列入清单的才能管,其他不能管;只能按照明示的规则、标准管,不能随意乱管。

二是监督政府权力,政府管制透明化。负面清单一出,哪些行业该进行管制、该如何管制,清清爽爽,一目了然。避免了政府管制黑箱操作、弹性操作,使权力勾兑商业利益没有了生存空间,大大降低了官员寻租舞弊可能。

众所周知,投资审批是我国管理经济的一种基本方式。从关涉国计民生的金融、电信、能源、运输等命脉行业,到钢铁、汽车、电子、化工等重要支柱行业,再到食品、饮料、服装、日化等日用消费品行业,都因为各种理由而设置了数不清的审批事项,包括市场准入审批,这也成为了宏观管理部门和行业管理部门最主要的权力来源。这些权力到底有多少项,至今仍然是一笔糊涂帐。几乎每个管理部门,都在肆意扩充自己的审批权力,把行业管理变成了部门的权力“自留地”,不容他人染指,甚至不容他人置喙。这些权力,有的借助部门立法实现了法律之名,有的根本就连现行《行政许可法》等都公然违背,但却一直在假国家利益之名堂而皇之地行使着。当国家重点能源项目投资都需要巨额贿赂打点,我们就知道,这样的投资审批有多荒谬。

可这样无所不在的投资审批,却至今没有一个摆在桌面上的“清单”!不管是政府部门还是企业,都难以说清到底有多少事项需要审批、应该如何审批,哪些行业投资不需要政府审批、企业可以自主决定。

上海自贸区政策设计与我国政府管理体制改革和职能转变的交集点:负面清单管理模式!尽管目前的“负面清单”由于缺乏实质性市场开放突破而颇遭诟病,但仅仅这种管理模式的改变就已经榨出了某些政府管理部门袍子下隐藏的“小”来。可见,这种管理模式,是对计划经济审批管理模式的巨大颠覆,推而广之,则可以撼动根深蒂固的计划经济管理体制,成为改革开放的战略举措和关键一着。

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